Texto de una conferencia dictada por jlgs en la Reunión de Registradores celebrada en Veracruz, Ver., Junio de 1999. Está disponible en la siguiente página de SEDESOL, organizador de la reunión:
http://www.promocare.gob.mx/i_taller.htm
PROCEDIMIENTOS REGISTRALES Y MODERNIZACION DEL RPP
RESUMEN
El objetivo principal del RPP (Registro Público de la Propiedad) es garantizar laseguridad jurídica inmobiliaria. Esto se logra mediante el registro de operaciones y su publicidad. Los principios que guían a un RPP son los Principios Registrales. El método tradicional de registro es el de libros, que tiene muchísimos inconvenientes y es totalmente inadecuado para esta época. La alternativa más adecuada para modernizar un RPP es cambiar la base registral al Folio Real, que es un registro único por cada inmueble que contiene su descripción, inscripciones de propiedad, avisos preventivos y gravámenes. La ley tiene que modificarse para basar el sustento de las operaciones en el Folio Real. La modernización de un RPP es un proceso complejo que tiene que realizarse basado en un análisis de la situación particular que guarde un registro, y en un plan de acciones escalonado para lograr diversos grados de avance en la modernidad. El proceso se enfrentará a una cantidad grande de dificultades, muchas de ellas previsibles desde la etapa de planeación. Las imágenes pueden ser incorporadas a la base de datos, ya que las técnicas modernas facilitan el manejo de grandes volúmenes de información.
1-ANTECEDENTES HISTORICOS
El Registro Público de la Propiedad surge como una manera de dar seguridad jurídica a las operaciones que tienen que ver con bienes inmuebles. Hay antecedentes en la Grecia antigua, en el Derecho Romano, y en general en el derecho de todos los pueblos.Los antecedentes directos para la legislación mexicana son los españoles.
En 1528 las Cortes de Madrid solicitaron al Rey que se obligara a los escribanos a llevar sus contratos ante el Escribano del Consejo, “porque será esto causa que ninguno venda más de una vez lo que quisiere: porque muchas veces acaece lo contrario”. Vemos aquí, expresada en términos crudos, la preocupación de las Cortes por establecer un lugar único en donde se diera a conocer la situación que guardaba cada finca, a fin de dar publicidad al hecho y proteger los intereses de terceros.
En 1768 se dictó la Instrucción a los señores fiscales, que es una descripción prácticamente completa de lo que se hace en un Registro Público en la actualidad:
- establece la necesidad de tener en libros los registros de cada uno de los pueblos, con las inscripciones correspondientes
- los escribanos remitirán los instrumentos al cabildo en donde consten los actos que se celebran
- el escribano del cabildo registrará los instrumentos recibidos
- se hará una toma de razón, en donde consten los datos que envían los escribanos: fecha, nombre de los otorgantes, generales, descripción del bien, objeto de la operación, etc.
- se hará una anotación en el instrumento recibido, en donde conste que se tomó razón, y lo devolverá
- cuando se trate de un instrumento de liberación de hipoteca, se buscará el registro correspondiente y se hará una nota al margen que indique la liberación
- se llevará un libro índice para facilitar la búsqueda de los registros, “de modo que por tres o cuatro medios diferentes se pueda encontrar la noticia…”
- es obligación de los escribanos de tomar la razón de los instrumentos que reciban en un plazo de seis días para los de la capital y de un mes para los foráneos
- los escribanos enviarán al alcalde una matrícula de los instrumentos de que conste el protocolo de cada año
- los libros se guardarán en las casas capitulares
La única diferencia de fondo entre esta prescripción y un RPP moderno es la referencia a los avisos preventivos. El resto del trabajo moderno está contenido escencialmente en este ordenamiento, al menos en el caso en que el RPP se maneje de acuerdo al sistema de libros.
En el México colonial, se aprobó una ley que toma como modelo a la anterior Instrucción, que se llamó Instrucción de los señores fiscales de hacienda, en donde además de los puntos contenidos en la anterior instrucción, se tienen los siguientes:
- se tendrán por creados en calidad de vendibles y renunciables los oficios de escribanos anotadores de hipotecas
que no es sino una venta del puesto, sujeta a determinadas condiciones. Esta disposición se eliminó más adelante, y los puestos de escribanos anotadores de hipotecas, o registradores, en un lenguaje más moderno, se consideran parte del servicio público y son nombramientos hechos por la autoridad, y no puestos que se vendan.
- no registrándose dentro de los tiempos señalados las escrituras en que se hipotequen bienes raíces, no harán fe en juicio ni fuera de él para el efecto de perseguir las hipotecas, ni para que se entiendan gravadas las fincas contenidas en el instrumento cuyo registro se haya omitido, y los jueces y ministros que contravengan incurrirán en las penas de privación de oficio y de daños…
que es una forma de obligar al registro de las hipotecas, y más aún, prácticamente convierte al Oficio de Hipotecas en constitutivo en lo que se refiere a hipotecas.
- sólo se registrarán y tomarán razón de las escrituras e instrumentos en que haya hipoteca expresa, especial y señalada de bienes raíces
para eliminar las llamas “hipotecas generales”, que gravaban el patrimonio completo de una persona.
En el México Independiente, durante la época de Santa Ana, todavía se consideraba al oficio de hipotecas como “oficio vendible y enajenable”:
- El oficio de hipotecas de esta capital se beneficiará para el erario público, rematándolo en almoneda a favor del mejor postor
En 1861, una vez que se había constituído a México en República Federal, se públicó un decreto que precisa la forma en que se harán los registros:
- el registro de hipotecas se hará copiando íntegra y literalmente, el papel del sello 3º y cotejando a presencia de dos o tres testigos, los instrumentos que las contengan.
que es un antecedente directo de la práctica observada actualmente en muchos registros públicos del país, la de transcribir íntegro el documento que llega al RPP. En este contexto, se consideran tres formas de crear los libros del RPP:
- transcripción: se copia íntegramente el instrumento en el libro
- inscripción: se hace un resumen del instrumento en el libro
- incorporación: se hace una anotación en el libro y se abre una apéndice en donde se guardan las copias de los instrumentos
En 1870 se modifica la situación del RPP, al eliminar el antiguo Oficio de Hipotecas, que era vendible y renunciable, y se habla de registradores, que tengan nombramiento oficial, capacidad y cultura jurídica, y se le encomienda la misión de la calificación pública jurídica.
En el siglo XX, durante la época de Carranza (3 de abril de 1917) se promulgó un decreto que contenía lo siguiente:
- La hipoteca no producirá efecto legal alguno contra tercero, sino desde la fecha y hora en que fuere debidamente registrada
En 1928 se hizo un Proyecto de Código Civil que entró en vigor hasta 1932. Por lo que se refiere al RPP, en la exposición de motivos se establecía lo siguiente:
- la falta de registro de los actos o contratos por los cuales se adquiere, transmite o modifica, grava o extingue el dominio de los demás derechos reales sobre inmuebles, hace que no produzcan ningún efecto jurídico
- tratándose de otros actos o contratos, la falta de registro hace que no produzcan efectos contra tercero
- la falta de registro, tratándose de asociaciones civiles, impide que éstas adquieran personalidad moral
que también hacen deslizar el peso del RPP de lo declarativo a lo constitutivo.
En México las leyes que rigen al RPP han sido siempre derivadas del Código Civil. En 1973 se modificó este código para establecer lo que se conoce como avisos preventivos:
- se establece la obligación de enviar el primer y el segundo avisos preventivos, dentro de un plazo determinado, y con una vigencia específica cada uno de ellos, y señala que la inscripción del instrumento correspondiente surtirá efectos contra terceros desde la fecha de presentación del aviso.
Finalmente, en 1979, en la época en que fue Director del RPP del DF el Lic. Guillermo Colín Sánchez, se hicieron varias reformas importantísimas a llos ordenamientos que regulaban la forma en que operaría el RPP:
- se sustituyó el sistema de libros por el de Folio, tanto para bienes inmuebles (Folio Real) como para personas morales (Folio Comercial)
- se creó el Boletín del RPP, para informar al público de la actividad registral
- se creó el procedimiento de inmatriculación administrativa, que debería concurrir con la información de dominio ante los tribunales, y se difirió su regulación al RPP
El punto más importante en esta ley es la adopción del sistema de Folio, que representa una ruptura con el sistema antiguo de libros (de hecho de varios siglos de antigüedad) por el concepto de folio.
Comparando la situación de México, DF, de 1979 con la de ciudades grandes en la actualidad, como Guadalajara, Puebla, Monterrey, León, y tomando en cuenta el incremento en la actividad inmobiliaria y comercial que ha habido en los últimos 20 años, es semejante la de México en 1979 con la de estas otras ciudades en la actualidad.
2-EL RPP EN LA ACTUALIDAD
(consideraciones teóricas)
Con los antecedentes mencionados, el RPP se ha convertido en una institución administrativa de servicio público, bajo el control del Gobierno de cada estado, que realiza las siguientes funciones:
- recibe los instrumentos públicos o privados en donde se modifica la situación jurídica de los bienes inmuebles,
- hace la inscripción de esos instrumentos en los libros o folios que utilice, y
- da publicidad a esos actos para surtir efectos contra terceros.
En casi todos los estados de la República el RPP depende de la Secretaría General de Gobierno. En algunos casos, como Sonora, Zacatecas y Nayarit, existe un Instituto Catastral y Registral, que reúne en una sola entidad a las funciones de Catastro y Registro.
La ley que rige al RPP varía de cada estado, pero hasta donde sabemos está subordinada al Código Civil de cada estado. En ocasiones puede tratarse de una Ley, y en otras es sencillamente un Reglamento.
El RPP, en general, no cuenta con autonomía financiera, puesto que los derechos que cobra ingresan a la Tesorería del Estado y se aplican al ejercicio del presupuesto del Estado. Financieramente es una entidad rentable, puesto que lo que cobra por derechos excede con mucho a los gastos que tiene. En algunos estados (Guanajuato) se ha creado un Fideicomiso al que se destina un porcentaje de los ingresos recaudados por el RPP, y cuyo objeto es apoyar en las tareas de modernización. Hasta donde sabemos, en la mayoría de los casos el RPP está supeditado para su operación y mejoramiento a lo que disponga la Ley de Egresos del Estado al que pertenece.
Efectos de la inscripción en el RPP. En nuestra legislación, de acuerdo al espíritu consensualista del Código Civil, los derechos provienen del acto jurídico declarado y no de la inscripción. Visto de otra manera, un contrato de compraventa de un bien inmueble se perfecciona mediante el simple consentimiento de las partes, se le debe dar la forma que la ley establece, que usualmente es la firma del contrato ante el notario, y no es necesario presentarlo ante el RPP para que tenga validez. Esta idea se expresa diciendo que en México el RPP es declarativo, y no constitutivo.
En otros países no se trabaja de la manera que aquí se hace. Un caso notable es Australia. Cuando los ingleses colonizaron esa tierra, lo hicieron con el espíritu inglés de tomar para ellos todo lo que representaba el lugar e ignorar por completo la situación de los pueblos nativos. Por esta razón se impuso el criterio de que todo inmueble era en principio propiedad de la corona real, y para que algún particular pudiera convertirse en propietario, era necesario que el predio fuera inscrito a su nombre en el RPP. A esta forma de operar se le llama registro sustantivo. Es una manera práctica y ordenada de hacer las cosas, aplicable cuando se tiene todo el territorio libre para que la autoridad superior (en este caso, la Corona) lo pueda adjudicar a quien le parezca.
El RPP es constitutivo cuando el perfeccionamiento del acto jurídico se da hasta que se inscribe en el RPP. En este caso la inscripción no es potestativa, sino obligatoria, hasta el grado de que el bien no se considera vendido hasta que sea inscrita la operación en el RPP.
Forma de registro. Hay básicamente dos maneras de realizar la inscripción en el RPP, que dependen de la manera en que éste se encuentre organizado.
- Sistema de libros. Este es el método que utilizan la mayoría de los registros. Ya hemos visto que su origen puede remontarse (al menos) a la legislación española, que mandaba a los escribanos anotadores de hipotecas llevar libros en donde asentaran los instrumentos que elaboraban los otros escribanos. Describiendo este sistema en forma muy general, los libros se van formando con las copias de los instrumentos que los notarios envían al RPP. En las hojas que integran esos instrumentos usualmente hay un margen en donde se hacen anotaciones para indicar el antecedente de un instrumento. Por ejemplo, si se trata de un gravamen, el antecedente es la escritura en donde el dueño actual adquirió la propiedad. Cuando se vende una propiedad, se pone un sello en la anterior compraventa para indicar que las siguientes inscripciones deberán hacerse en el lugar donde está la siguiente compraventa. Por esta razón, al método de libros se le conoce también como “siga la flecha”.
- Sistema de folio. Este método consiste en crear una tarjeta para cada propiedad, en donde se escriben las características generales del predio (ubicación, superficie, medidas y colindancias, número que lo identifique) y donde se escriban también los actos que modifican la situación patrimonial del predio (inscripciones de propiedad, gravámenes y avisos preventivos).
Ya hemos mencionado que para el caso de los libros, éstos se forman de tres maneras:
- transcripción: se copia íntegramente el instrumento en el libro
- inscripción: se hace un resumen del instrumento en el libro
- incorporación: se hace una anotación (que puede ser un resumen) en el libro y se abre una apéndice en donde se guardan (se incorporan) las copias de los instrumentos
Procedimiento Registral. En cualquiera de los dos sistemas mencionados, el procedimiento que se utiliza para registrar los documentos ingresados es semejante, y a grandes rasgos consta de los siguientes pasos:
- Oficialía de Partes. A fin de respetar la prelación, que es uno de los principios básicos del Registro, todos los documentos se hacen ingresar a través de Oficialía de Partes. Ahí se les pone un sello, o se les indica de alguna manera el día, la hora y el número de entrada que corresponde al documento.
- Distribución de la información. Puesto que todo entra por oficialía de partes, hay que hacer una separación para que las personas encargadas de las distintas secciones reciban los documentos que les corresponde atender. Este proceso es manual, e involucra necesariamente la manipulación física de los documentos llegados.
- Revisión de la información. En primer lugar, se realiza un análisis de que el documento haya llegado completo, es decir que no le falten componentes indispensables: la hoja de oficialía de partes, el recibo de pago, la escritura, si se trata de un traslado de dominio, que tenga el antecedente de Catastro, etc. Usualmente los documentos que no están completos en esta etapa se devuelve el documento, el interesado completa lo que haga falta y se reinicia el trámite.
- Calificación registral. Esta es la parte más delicada del trabajo, puesto que se tiene que juzgar si el documento es correcto jurídicamente, si tiene los antecedentes adecuados, si el vendedor es el comprador en el antecedente (en caso de compraventas), si el bien objeto de la operación coincide en la descripción de la escritura y en la descripción del antecedente, si no hay gravamen que impida la operación, etc.
- Registro. Cuando el documento ha sido aprobado, se procede a hacer la inscripción en los libros o en el folio.
- Entrega del documento. Finalmente, el documento registrado o rechazado se devuelve a la persona que lo ingresó.
En teoría, el procedimiento es claro. No es simple, puesto que el público presenta al RPP una gran variedad de documentos, en donde cada uno de ellos viene redactado en el estilo particular del notario que lo hizo, y pueden presentarse muchas circunstancias que obsurezcan el asunto y que requieran un análisis a fondo. Sin embargo, como procedimiento consta de un número pequeño de pasos que son relativamente fáciles de conceptualizar.
3-EL RPP EN LA REALIDAD
(consideraciones prácticas)
Los comentarios que se han hecho reflejan la situación del RPP tal y como está mandado en la ley.
En la práctica, el RPP tiene que sortear una gran cantidad de obstáculos para poder realizar su trabajo como ordena la ley. Para empezar, el trabajo del RPP no es simplemente registrar. Recordemos que la motivación histórica para crear esta institución es dar publicidad a los actos registrados y que éstos puedan surtir efectos frente a terceros. ¿Cómo sería posible esto si el RPP se limitara a registrar los actos? Es indispensable toda una estructura de servicios relacionados con el acto de registrar: consulta de libros, certificados, investigación de antecedentes, consultas a la base de datos (cuando el RPP cuenta con equipo de cómputo), etc.
En la práctica vemos que los Registros encuentran grandes dificultades para atender adecuadamente esos requerimientos, y se toman diversas medidas para tratar de mejorar la situación.
El problema de fondo del RPP es que los procedimientos que ha estado utilizando durante siglos no son adecuados para el volumen de información que se genera hoy en día.
En Aguascalientes, hace unos treinta años, el director del RPP, además de atender sus deberes como funcionario disponía de tiempo para otras ocupaciones, sin necesidad de asistir todas las tardes al RPP a atender pendientes que no pudieron verse en la mañana. Actualmente, los directores tienen que asistir todo el día a la oficina, y únicamente la firma de los libros del RPP les consume una cantidad de tiempo considerable.
Esto es un enfoque hacia la persona, que también es válido cuando se habla de la institución: la cantidad de trabajo que llega al RPP rebasa en ocasiones la capacidad instalada de atenderlo, creando dilaciones, molestias en el público y sobrecarga de trabajo para el personal. La explicación es quizá demasiado simple, pero verdadera: hace treinta años, Aguascalientes era una ciudad de 150,000 habitantes; hoy tiene más de 600,000. Hace treinta años era 1969: hoy estamos en una época de mercados globalizados, comunicaciones vía internet y un crecimiento exponencial en la demanda de servicios de información.
En estas circunstancias, algunas veces se sienten tentados los funcionarios a requerir más personal, pensando que esa es la solución a la sobrecarga de trabajo. Viene a cuento el dicho popular de que “una mujer hace un niño en nueve meses, pero dos mujeres no hacen un niño en 4 meses y medio”. Algo semejante ocurre en la construcción: si se planea hacer un edificio en 1 año, con un equipo humano de 50 trabajadores, y por alguna circunstancia es necesario reducir el tiempo de ejecución a 6 meses, no basta con duplicar el número de trabajadores, hay que cambiar la metodología para poder sacar el proyecto en ese tiempo. De hecho, llega un momento en que el aumento en el número de trabajadores entorpece la obra en vez de acelerarla.
Viendo un aspecto superficial, externo, del modo de operar de algunos registros públicos en la actualidad, hemos podido observar grandes problemas para atender el simple almacenamiento de los libros: en algunos casos se tienen colocados, sin ningún orden, en bodegas que de ninguna manera permiten una salvaguarda adecuada de este acervo, mucho menos una utilización oportuna y eficiente.
En resumen, en opinión de quien esto escribe, las necesidades del mundo moderno no han encontrado preparado al RPP para atender estas demandas. La organización del RPP actual, que data del siglo pasado, fue buena para atender las demandas del siglo XIX, pero no es suficiente para atender las del siglo XX ni mucho menos para las de XXI.
El aumento en la demanda de servicios del RPP no es simplemente un cambio en la cantidad de asuntos que hay que atender, sino es un cambio cualitativo, que convierte al RPP de 1999 en una institución totalmente diferente de lo que fue hace veinte o treinta años.
Es necesario hacer una reestructuración del RPP, dotación de equipos y sistemas, reingeniería de procesos, nuevos y mejores manuales de procedimientos, modificaciones a la ley apoyadas en los avances tecnológicos, capacitación al personal y cambio en la mentalidad tanto del público como del personal de la institución, dotar de equipos y sistemas, ofrecer mejores y más rápidos servicios, permitir las comunicaciones remotas, simplificar los procedimientos y los sistemas registrales: en una palabra, modernizar el RPP.
Por otro lado, es importantísimo observar que estas acciones no pueden realizarse de manera aislada unas de otras, sino que tienen que realizarse de acuerdo a un plan estructurado que permita el avance simultáneo. Por poner un ejemplo absurdo, desarrollar un sistema sin comprar equipo de cómputo no conduce a ningún lado. Sin embargo, a pesar del absurdo, es todavía más grave avanzar en procesos de modernización interna sin tomar en cuenta el estado actual de la ley y las modificaciones previsibles a la legislación. En el primer caso, se trata de un asunto de dinero nada más: el equipo que se necesite, se compra. En el segundo caso, hay que hacer un planteamiento muy justificado y mover muchas voluntades para poder realizar cualquier modificación a la ley.
4-PROBLEMÁTICA DEL RPP
Para algunas instituciones, el proceso de modernización es un proceso fundamentalmente técnico y administrativo, ya que no es necesario contemplar mayores modificaciones a la Ley para llevar a cabo esta labor. Tal es el caso, por ejemplo, del Registro Civil, en donde no hay mayor trascendencia jurídica en levantar un acta de nacimiento en máquina de escribir o en una computadora. Ciertamente que se llegan a presentar discusiones bizantinas como insistir en que un acta “mecanografiada” es válida y en cambio otra “impresa por computadora” no lo es, pero en general hay consenso en que las computadoras se insertan con facilidad en el quehacer del RC y colaboran sin mayores cuestionamientos a la modernización de esa institución.
Otro ejemplo de institución que se moderniza sin mayores problemas de orden jurídico es Catastro, o la misma Secretaría de Finanzas. Por ejemplo, si esta última quiere hacer la Propuesta de Ley de Ingresos en hojas de papel, con ayuda de alguna hoja de cálculo o por medio de un Sistema Integral Financiero, no hay mayor obstáculo para que elija el medio que más acomode a sus necesidades. Si Catastro quiere utilizar ArkInfo, MapInfo o planos hechos en restirador para llevar sus controles de predios, no hay mayor inconveniente legal.
En cambio, el RPP tiene que observar una legislación que extremadamente minuciosa en cuanto al procedimiento que debe seguir. En este caso, la ley no se limita a plantear los objetivos y dejar al criterio del Registrador la manera de llegar a ellos, sino que impone formas de trabajar que llegan dejan poco margen de maniobra al RPP. La razón es sencilla de comprender: en el fondo está la necesidad de salvaguardar la seguridad jurídica, de hacerlo en una forma clara, no objetable, ordenada, aunque excesivamente laboriosa y poco eficiente.
El estudioso del derecho Carral y de Teresa opina que los preceptos que rigen al RPP son un laberinto. Se refieren a una materia sumamente compleja, y generalmente están distribuidos con desorden y con cierta promiscuidad que produce confusión en el jurista, y son causa de enredos y embrollos de los que sólo puede salirse si tenemos algo que nos oriente, nos encamine, nos conduzca, por el camino de la verdad. Esa luz que nos encauza, nos la dan los principios registrales.
En vista de la importancia que el aspecto jurídico tiene en toda la vida del RPP, especialmente en su modernización, será conveniente estudiar los problemas a los que se enfrenta la modernización del RPP desde el punto de vista de los Principios Registrales que norman la actividad del RPP.
4.1-Principio de Publicidad.
Este principio consiste en dar a conocer al público en general determinados actos jurídicos, en particular los que se inscriben en un Registro Público.
Recordemos que el RPP se creó para dar seguridad jurídica frente a terceros, y para dar publicidad a la propiedad y a los gravámenes que pesan sobre los bienes inmuebles.
Para el tercero, una vez que haya inscrito su derecho, es oponible y preferente a cualquier otro titular con derecho anterior pero no inscrito. De esta manera es como el RPP protege los derechos de los terceros de buena fe.
Por otra parte, no es tanto la intención del RPP tomar partido por quien tiene la razón en un pleito (el tercero de buena fe), sino evitar el pleito. El RPP no pretende ser un antibiótico, sino una vacuna: evitar la creación de un problema es mejor que resolverlo. Si no hubiese manera de conocer quién es dueño de cada propiedad, sería muy sencillo, por ignorancia o por mala fe, vender o gravar varias veces una misma finca, lo que crearía un sinfín de problemas, que a la postre podrían resolverse, pero con un desgaste personal y social que es conveniente evitar.
Este problema se resuelve mediante la publicidad: el RPP proporciona (o debe proporcionar) los medios para que la sociedad pueda consultar los libros o registros de la institución para conocer la situación exacta en que se encuentra cada predio. Es decir, el RPP debe contar con una infraestructura adecuada para que los particulares interesados, los profesionales inmobiliarios, las autoridades y en general cualquier persona pueda saber con facilidad y exactitud la situación que guarda cada inmueble.
Sin embargo, del precepto al cumplimiento siempre hay un trecho:
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Todos estos problemas demeritan la publicidad que el RPP está obligado a proporcionar.
4.2-Principio de legitimación o exactitud.
Este principio es el que otorga certeza y seguridad jurídica a la titularidad de los bienes y a su transmisión, ya que de acuerdo al artículo 3010 del Código Civil (del DF) “el derecho registrado se presume que existe y que pertenece a su titular en la forma expresada por el asiento respectivo. Se presume también que el titular de una inscripción de dominio o de posesión tiene la posesión del inmueble inscrito”.
De esta manera, la ley concede la legitimación, considerada como “lo que ha sido completado o beneficiado con una presunción de existencia, integridad y exactitud, que le concede mayor eficacia jurídica”.
Por otro lado, la legitimación nace con el asiento o anotación en el RPP, de tal manera que mientras no se pruebe la inexactitud de lo inscrito frente a lo real, prevalece lo que se encuentra asentado.
Desde el punto de vista del RPP, es una situación honrosa, cómoda, pero de gran responsabilidad:
- honrosa, puesto que el asiento registral es el que proporciona la legitimación
- cómoda, porque lo que ahí se inscriba genera derechos
- responsabilidad, ya que las consecuencias de lo que se inscriba, la forma en que se haga, y de lo que no se inscriba, son de largo alcance.
Esta situación hace necesario que el Registrador cuente con la información adecuada, exacta y oportuna para poder analizar cada caso y decidir lo que sea conforme a la ley. También aquí se presentan varios problemas:
| ya que la mayoría de los Registros han adoptado el sistema de libros en muchas ocasiones es necesario hacer una labor de investigación para conocer bien los antecedentes y tomar las decisiones adecuadas |
| el estilo actual de hacer escrituras, en donde se trabaja en muchas páginas, a renglón seguido, y donde se asientan muchos datos que no son relevantes para el RPP, hace difícil el análisis de los instrumentos para entresacar de ahí los puntos escenciales al trabajo del Registro |
4.3-Principios de rogación y de consentimento.
Las inscripciones en el RPP no se realizan de oficio, siempre son a petición de parte (rogación), y solamente el titular de los derechos o su representante puede solicitar que se modifiquen los asientos (consentimiento). Pueden realizarse inscripciones mediante orden de un juez, pero estas se consideran aparte y no violan los principios estudiados.
Existe actualmente una cultura generalizada de que determinados actos y contratos deben ser registrados en el RPP. Incluso la gente llega a hablar de “entregar las escrituras de la casa” como garantía de un préstamo o como prueba de haberlas vendido. Esto es ciertamente un error, pero da idea de la importancia que le da la gente a los documentos que se han inscrito en el RPP.
En general, se considera que este punto no da problemas, puesto que la creencia de la gente es más bien en contrario, la de considerar como una obligación el registrar sus títulos en el RPP.
4.4-Principio de prelación.
Se trata de una especialización del principio “primero en tiempo, primero en derecho”. Si se tratan de inscribir dos compraventas de un mismo bien, tiene preferencia la que ingresó primero al RPP. Nuestra legislación prevee un procedimiento muy sencillo y muy oportuno para apoyar esta situación: el aviso preventivo, ya que cuando un notario va a registrar un instrumento, envía un aviso al RPP, diciendo que se han presentado ante él personas interesadas en realizar ese acto, y cuando se recibe en el RPP, el bien afectado “se congela”, impidiendo que se realicen con él actos que puedan afectar al que está anunciando el notario. De esta forma el RPP tiene oportunidad de contestar al notario que su aviso preventivo pudo inscribirse sin problemas, y en este caso se continúa el trámite, o que hay alguna razón para no poderlo inscribir, y en este caso el notario comunica a los interesados del problema.
Sin embargo, cualquiera que sea el documento que llegue al RPP, hay que asignarle número de entrada, con fecha y hora, para que entre todos los documentos que se presentan, se sepa con precisión el orden en que se presentaron.
Es responsabilidad, entonces, de la Oficialía de Partes, asignar el número consecutivo que le toca a cada documento, respetando el orden en que llegaron.
Cuando son pocos los documentos que se presentan al RPP, puede hacerse una cola para entregarlos y el problema de la prelación puede resolverse hasta con un foliador manual. Sin embargo, en las ciudades de tamaño intermedio o mayor, una cola es insuficiente, y teniendo dos o más lugares para recibir documentos, se requiere una coordinación para asentar correctamente los números de entrada, de acuerdo al momento en que se reciben.
Este es un problema que difícilmente puede resolverse sin auxilio de un sistema de cómputo, puesto que utilizando medios manuales se requeriría que se estuvieran coordinando los encargados de atender las distintas colas para pasarse el foliador, o comunicarse verbalmente los números que están utilizando, que definitivamente sería un procedimiento sujeto a demasiados errores, que podrían traer consecuencias legales de largo alcance.
Con la ayuda de un sistema de cómputo, conectado en red, este problema es muy fácil de resolver.
4.5-Principio de calificación.
No todos los documentos presentados para su registro pueden ser inscritos: si Juan Pérez llega a vender una propiedad de otra persona, el RPP detectará esa discrepancia, y de acuerdo al principio de consentimiento, como el legítimo propietario no es el que está autorizando la venta, no se podrá inscribir el instrumento. Este es un caso particular de un principio que el RPP tiene que aplicar a todos los documentos que se presentan: calificarlos. Si satisfacen todos los requisitos establecidos en la ley, se inscriben; en caso contrario, no.
Esta es la parte más delicada de toda la actividad registral, porque es donde se juzga si el documento presentado satisface todos los requisitos necesarios para ser inscrito. En otras palabras, aquí se decide la suerte de los instrumentos. Por consiguiente, es necesario por parte del Registrador y de su equipo de abogados calificadores ejercer el máximo cuidado para analizar a conciencia, con objetividad y de acuerdo a la ley, los instrumentos que llegan para su inscripción.
Por parte de la institución, se deben ofrecer los recursos humanos y técnicos necesarios para poder desarrollar adecuadamente esta función. Los problemas que en nuestra opinión se presentan para poder realizar una calificación adecuada son:
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4.6-Principio de inscripción
A pesar de que toda la trascendencia de la actividad registral emana del acto de inscripción, técnicamente es una operación muy sencilla, una vez que el instrumento ha sido calificado: se hace la anotación en el libro o en el folio, que de cualquier manera el calificador lo debe de tener a la mano para juzgar si puede ser inscrito.
En el sistema de libros, hay que hacer las anotaciones correspondientes en el antecedente, y dejar preparado el documento que va a formar parte del nuevo libro: las escrituras que van llegando, o los extractos que se hacen de ellas, se van acumulando siguiendo cierto orden (usualmente por zona geográfica/año) y cuando se acumula un número suficiente de documentos, se cierra el libro y se manda empastar.
En el sistema de folios, hay que hacer las anotaciones correspondientes en la tarjeta principal y en la o las tarjetas auxiliares para realizar la inscripción.
Desde el punto de vista del sistema de cómputo, hay que realizar el asiento correspondiente en el programa, que es (o debería ser) una operación sencilla, aunque supervisada y sujeta a restricciones de seguridad, por la trascendencia que tiene.
No consideramos que desde el punto de vista técnico este paso sea algo que ocasione muchas dificultades: éstas se encuentran en otras etapas de la operación.
4.7-Principio del Tracto Sucesivo
Los movimientos que afectan una propiedad deben realizarse en una secuencia tal que de acuerdo al principio de consentimiento, el propietario registrado en el RPP sea el que autoriza un traslado de dominio, un gravamen, etc. Ahora bien, los instrumentos en que se asientan estos movimientos son por regla general escrituras públicas, en unos pocos casos escrituras privadas (por ejemplo, las que hizo el INFONAVIT alrededor de 1994) y el resto pueden provenir del poder judicial. En cualquiera de ellos, es un documento que va a formar parte de los libros (o al menos de los apéndices) del RPP.
Cuando se registra una compraventa, en la escritura donde el dueño actual adquirió la propiedad, se le pone una inscripción de “pasa a”, para indicar el libro y el número de registro en donde se guardará la nueva escritura. Este enfoque crea una cadena de transmisiones de propiedad por medio de las cuales puede reconstruirse la historia jurídica del predio.
El tracto sucesivo está ilustrado con esta idea, y es una legislación del principio nadie da lo que no tiene. En la ley, se sostiene en dos componentes:
- cuando una persona desea inscribir en el RPP cualquier título, deberá estar inscrito previamente en el mismo RPP otro instrumento en el que conste el derecho de la persona a hacer la inscripción del nuevo título en el momento de la inscripción.
- una vez que se inscriba un título A, no podrá inscribirse ningún otro título B de fecha menor o igual que se refiera al mismo inmueble y que sea incompatible con el título A.
Para resolver la inconsistencia lógica implícita en este principio, que podemos expresar en el lenguaje común como ¿qué fue primero, la gallina o el huevo?” el principio del tracto sucesivo ofrece la siguiente excepción:
- cuando un bien inmueble no esté registrado a nombre de persona alguna, el legítimo propietario del bien podrá acreditar su propiedad y realizar la inscripción. Este procedimiento se llama inmatriculación.
Cuando se creó el Registro Público en 1870, se consideró esta situación en detalle, y se convocó a los propietarios de bienes inmuebles a inscribirlos en el RPP. Actualmente se considera que la mayoría del territorio nacional tiene ya un propietario legítimo con título registrado ante el RPP, por lo que el énfasis en el proceso está en la búsqueda de los antecedentes. Hay unas pocas excepciones a esta situación actualmente: las fusiones de lotes, y las subdivisiones, ya que en ambos casos hay que dar de alta predios en los registros del RPP. El último caso (subdivisión) es relativamente frecuente, por las lotificaciones que se hacen de predios que se urbanizan. Otro caso semejante son los títulos de PROCEDE, de los que se han registrado algunos cientos de miles en todo el país durante los últimos años.
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5-EL CONCEPTO DE FOLIO
En opinión del autor, los dos problemas de fondo de los registros públicos en la actualidad son el aumento desmesurado en la actividad registral, y el método arcaico de libros que se utiliza para hacer los registros. Con el primer problema no puede hacerse otra cosa que tratar de resolverlo. Con el segundo, sí hay medidas que están al alcance de los Directores de RPP, de los Registradores, de los diputados y en general de las personas que colaboran en la actividad registral.
En el contexto de la modernización del RPP, lo que puede hacerse con este método arcaico es sustituirlo o complementarlo con otro método que pueda ser más adecuado para el tratamiento y solución de los retos que enfrenta en la actualidad la institución. Este nuevo método deberá ser implementado como un Sistema de Cómputo, que es la herramienta idónea para almacenar grandes cantidades de información en forma rápida, segura y eficiente.
Para el diseño de este sistema, la idea central es tratar de sustituir el método de libros por uno más moderno, más eficiente, que almacene nada más la información que es relevante al RPP, que pueda beneficiarse del uso de sistemas de cómputo y que permita extender los servicios del RPP de acuerdo a los requerimientos de la época. Así como existen principios jurídicos válidos para la operación del RPP, también existen principios aplicables al desarrollo de sistemas, que deberán tomarse en cuenta para el desarrollo de cualquier sistema, en particular de uno que vaya a servir al RPP. Estos principios son:
- Abstracción. Cualquier sistema de cómputo es (o pretende ser) un modelo de una realidad, que deberá tener las características más relevantes de esa realidad incorporadas al modelo, a fin de que lo que se realice en el sistema sea efectivamente representativo y relevante de lo que sucede en el mundo real, en este caso el Registro Público. Este proceso de abstraer empieza por detectar en la institución la información y los procesos que se pretenden realizar por medio de una computadora. Por ejemplo, será relevante operar la Oficialía de Partes por medio de un sistema de cómputo, pero en cambio la contestación de los amparos que llegan a la Dirección es un proceso menos frecuente y que es más difícil de sistematizar.
- Buen diseño de estructuras. Las estructuras en un sistema de cómputo son los receptáculos en donde se deposita la información. Generalmente con archivos, que están divididos en registros, y cada uno de ellos guarda los datos fundamentales de un contexto determinado en la realidad que se está sistematizando. Por ejemplo, en una nómina, se crea el archivo de empleados, y este archivo tiene registros individuales, cada uno de los cuales corresponde a un empleado, con sus datos personales incluidos en el registro (número, RFC, nombre, número de IMSS, sueldo, etc.) En el caso del RPP, veremos más adelante una propuesta de archivos.
- Facilidad de acceso a la información. Si se ha guardado información importante en uno o más archivos, es escencial el poder localizar rápidamente esos datos más adelante. Por ejemplo, si se ha automatizado la oficialía de partes, se requerirá más adelante poder localizar en forma instantánea (es decir, en un tiempo inferior a un segundo) una determinada oficialía, ya sea por número, por actor, por oficina de ingreso, etc. Esta facilidad casi siempre se consigue dotando a los archivos de índices que permitan hacer estas búsquedas en forma rápida.
- Ejecución de procesos en el sistema. Los archivos son estructuras estáticas, que guardan información. Con esta información hay que realizar determinados movimientos, o procesos, o algoritmos, para modelar el movimiento de los datos que se da en el RPP. Por ejemplo, no basta con tener un archivo de oficialía de partes: además de eso, hay que tener un programa que capture las oficialías conforme se van presentando, otro que las pueda consultar, otro que emita reportes, otro que haga el enlace con Control de Gestión, etc.
Los principios mencionados son ciertamente una versión muy simplificada y muy resumida de lo que se realiza en la práctica al desarrollar un sistema, pero en la opinión del autor son puntos básicos que deben cubrirse en cualquier desarrollo.
Una aplicación concreta de estos principios al caso del RPP se realiza mediante el FOLIO, que comentamos a continuación.
5.1-Concepto de folio electrónico.
Entre los diversos modelos para computarizar la operación de un Registro Público, el que ha tenido más aceptación es el de folio. Este método consiste en crear un archivo (en papel o en medios magnéticos) que guarda la información más relevante del predio o de la sociedad mercantil (según se trate de operaciones inmobiliarias o de comercio), que serían, para el caso de predios, el número de identificación, la ubicación, medidas y colindancias, superficie, tipo de predio, enlace con catastro y propietario actual. Para el folio de comercio los datos en este archivo serán el nombre de la sociedad, objeto, fecha de creación, duración, capital, socios principales. A este archivo se le llamará sencillamente FOLIO.
El archivo mencionado es estático, en el sentido de que no se espera que haya cambios frecuentes a la información contenida en él. Por ejemplo, la ubicación de un predio en una ciudad se cambiará cuando cambie la nomenclatura de las calles, hecho que sucede con poca frecuencia. El propietario puede cambiar cuantas veces se quiera, pero se considera conveniente almacenar este dato ahí por ser información muy importante relativa al predio.
El archivo de FOLIO tiene que apoyarse en otros datos para informar con completez acerca de la situación jurídica del predio o de la sociedad a que se refiere. En el caso de las operaciones inmobiliarias, los tipos de actos que modifican su situación son lasINSCRIPCIONES DE PROPIEDAD, los GRAVAMENES y los AVISOS PREVENTIVOS. Para cada uno de ellos se crean sendos archivos, que guardan la información más importante de cada acto. Por ejemplo, para los GRAVAMENES se guardaría la fecha del gravamen, el acreedor, la cantidad y el tipo de moneda (pesos, UDIS, moneda extranjera), el plazo, la notaría y el número de escritura, etc.
Con los archivos auxiliares mencionados, el FOLIO se convierte en una fotografía instantánea de la situación de un predio o de una sociedad mercantil, en donde además se tiene la historia de los cambios que ha sufrido esa entidad: con un diseño adecuado de los archivos, no únicamente se sabe quiénes son los dueños actuales de una sociedad, sino quiénes han sido dueños. También se conocen los gravámenes que pesan sobre una finca, y los gravámentes que ha tenido, el importe que representaron, cuándo se inscribieron y cuándo se cancelaron.
Este concepto es un resumen de la situación de un predio o de una sociedad mercantil. No contiene todos los datos que aparecen en una escritura pública, sino únicamente los más escenciales.
El método puede llevarse tanto en papel como en medios magnéticos. En este último caso se llama FOLIO ELECTRONICO.
Llamaremos FOLIO ELECTRONICO PLENO a un sistema de FOLIO ELECTRONICO que sirve de sustento legal a las operaciones que están grabadas ahí. Es decir, estamos hablando del caso en que la ley ha sido modificada para que la información que está depositada en las computadoras sea la base de las operaciones del Registro Público.
En la actualidad, la mayoría de los Registros Públicos sustentan su información en el contenido de sus libros. Si hay una diferencia entre la información proporcionada por los libros y la proporcionada por el sistema de cómputo, la ley le da la razón a lo que dicen los libros. Esta situación convierte a los sistemas computaciones en apoyos para la operación del Registro, mas no les da autoridad para determinar, en base a la información que contienen, la situación jurídica de los bienes de los que guardan información.
Sería totalmente prematuro e imprudente plantear de inicio cambios a la legislación para poder disponer de un FOLIO ELECTRONICO PLENO. En primer lugar, hay que estudiar la conveniencia o no de disponer de esta provisión en la ley; en segundo término, será necesario antes de modificar la ley tener la plena seguridad de que el sustento técnico que ofrecen las computadoras es adecuado para sostener la seguridad jurídica; por último, el concepto mismo de FOLIO ELECTRONICO PLENO implica un cambio total en los métodos de registro que se utilizan, por lo que hay que analizar el camino hacia su realización, considerar desarrollos parciales y estudiar la forma de implementar este proceso de una manera gradual.
En los apartados que siguen se hace un esbozo del camino que podría seguirse para implementar este concepto.
5.2-Problemas para instalar un FOLIO ELECTRONICO PLENO.
En primer lugar, hay que observar que casi todos los Registros Públicos manejan su información basados en el sistema de libros, en alguna de sus variantes (sistema de incorporación, apéndices, transcripción, incorporación+apéndices). Todos estos sistemas son en el fondo métodos para formar libros a partir de las escrituras que ingresan los notarios, por lo que el método está basado en el flujo de los documentos, y no en el bien al que estos documentos están modificando su situación jurídica: los libros se forman cronológicamente, por lo que la información relacionada con un predio específico está diseminada a lo largo de muchos libros. Con el tiempo, los empleados del Registro Público y el público se han acostumbrado a trabajar con este sistema de “siga la flecha”, y han aprendido a sortear con habilidad sus limitaciones, por lo que se sienten confortables ahí. El cambio a un sistema como el que estamos analizando encontrará resistencia en estas personas.
El Registro está organizado para accesar, consultar y modificar la información en los libros de su acervo. No hay una administración enfocada a procesar la información en el sistema de folio.
En tercer término, tenemos la herencia cultural, que impone un estilo narrativo, prolijo, no estructurado, al registro de las operaciones inmobiliarias y comerciales que se hace a través de escrituras públicas. Además de la falta de estructura, se tiene el problema del exceso de información: se llega a tener escrituras de más de veinte páginas para registras la compraventa de un lote de cien metros cuadrados, en donde la mayoría de los datos no son significativos para el uso del Registro Público. Esta forma de recibir la información crea otro problema, que ya se ha mencionado: elcrecimiento de los archivos de papel.
En cuarto lugar, la implantación de un proceso de FOLIO ELECTRONICO tiene de por sí diversos problemas técnicos y económicos. Evidentemente, se tiene ante todo el costo de este trabajo, representado en las máquinas, sistemas, capacitación, etc., que hay que pagar para disponer de él. Además, es un proceso de mucha complejidad, que requiere un adecuado diseño de las bases de datos, de los procesos que se van a registrar, y una liga adecuada con otros procesos, principalmente con Control de Gestión, para que funcione adecuadamente. Es muy importante observar que echar a andar el FOLIO ELECTRONICO no es un proceso binario, de blanco o negro: puede y debe considerarse como un proceso gradual que puede lograrse paulatinamente, según se detalla en el siguiente apartado.
En quinto lugar, están los problemas de seguridad. Hay que proteger las bases de datos contra pérdidas de información, caídas de luz, accesos no autorizados, modificaciones indebidas, etc. Sin los adecuados controles de seguridad, dado que la función principal del RPP es ofrecer seguridad jurídica a la población, un sistema computarizado es inadecuado.
Por último, hay que observar que para la operación de cualquier sistema se requiere de información en su base de datos a fin de que pueda representar alguna utilidad: es decir, hay que realizar un proceso de captura histórica. En el caso del Registro Público, es necesario coordinar los esfuerzos de captura con la operación diaria de la oficina, puesto que los mismos libros que se utilizarían para actualizar la base de datos sirven al personal para registrar sus anotaciones y al público para hacer sus consultas. Naturalmente, también, hay que considerar el costo involucrado en este proceso, el margen de error aceptado, la confiabilidad en el margen de error, etc.
6-ESTRATEGIA DE MODERNIZACION:
Preparar el camino a la ley para poder sustentar las modificaciones en una base técnica sólida.
6.1-Estrategia incremental.
Ante los problemas mencionados en el apartado anterior, conviene analizar una estrategia que permita un avance gradual en la instalación del FOLIO ELECTRONICO, que permita tener logros parciales, encaminados hacia un objetivo más ambicioso, que permitan ir mejorando el servicio que se presta a la comunidad y la eficiencia, precisión y seguridad interna del trabajo. Esta estrategia se plantea como un proceso incremental, en el que el trabajo realizado en una etapa es aprovechable para la siguiente.
- La primera medida es la creación de índices de las escrituras guardadas en los libros. Dependiendo del diseño de la base de datos que se utilice, estos índices podrán utilizarse para accesar la información por número de escritura, por notario, por adquirente, por acreedor, por fecha, etc. Es un proceso conceptualmente muy sencillo, con el inconveniente de que no estructura la información que se está depositando en la base de datos (i.e., no correlaciona las escrituras que tienen que ver con un determinado predio).
- El segundo paso puede ser la creación de un sistema de predios, en el que se tenga un catálogo de bienes inmuebles en el estado, con los datos principales que lo describan (ubicación, superficie, medidas y colindancias, propietario). Este sistema puede dar información relevante para certificados y para consulta por el público en general.
- En tercer lugar puede complementarse el sistema de predios con la información que determina la situación jurídica del inmueble, que son las inscripciones de propiedad, gravámenes y avisos preventivos, como se mencionó líneas arriba. Se plantea en esta etapa un sistema basado en información de texto, sin imágenes. Este sistema podrá servir tanto para el proceso interno de registro de las operaciones como para consulta por el público en genral.
- En cuarto lugar, se instalaría un Control de Gestión completo, que puede incluir desde la determinación del pago que hará el público, la recepción de documentos, la clasificación de los trámites que hay que hacerle a esos documentos, la distribución de cargas de trabajo entre los abogados calificadores, el seguimiento interno del trámite, el registro de la calificación, el registro del documento (cuando haya sido aceptado), y la salida del documento de regreso al usuario. En todo el camino, se deberá ofrecer un adecuado sistema de consulta, para que tanto las autoridades como el personal del RPP y el público en general puedan saber en qué etapa se encuentra el trámite.
- En este punto se presenta una disyuntiva, desde el punto de vista del camino que puede seguir el sistema en su crecimiento. Puede añadirse un sistema de manejo de imágenes, que guardaría en el sistema una copia digitalizada de las escrituras, o bien pueden generarse extractos de las escrituras, una forma de resúmenes que narrarían, en forma condensada, el contenido de esas escrituras. En algunos estados (como Guanajuato y Chihuahua) se utilizan estos extractos para formar los libros de registro, en vez del documento original que envíael notario.
- El enfoque de las imágenes tiene los inconvenientes de requerir excesivo espacio en disco, con aumento del presupuesto requerido y de las dificultades técnicas para operarlo. A su favor tiene que podría disponerse de “copias virtuales” de las escrituras, que limitaría las necesidades de uso de libros y permitiría la consulta simultánea de una misma escritura, ofreciendo inclusive un servicio de consulta remota de estos documentos. El enfoque de los resúmenes solamente da información parcial, pero es una forma muy sencilla de realizar en una sola operación el registro de un documento, la creación de la hoja que se insertará en el libro, y el asentamiento de los datos en la base de datos. Por último, hay que observar que la disyuntiva no es total, en el sentido de que no son opciones completamente excluyentes.
- Como una observación sumamente importante, en la opinión del autor, las imágenes deben ser un auxiliar en el proceso de modernización, y no el centro del sistema. Conocemos diversas experiencias de Registros Públicos en que se ha tratado de trabajar con imágenes desde un principio y el proyecto ha resultado en un fracaso.
- Después, puede considerarse la posibilidad de ligar la información del sistema de Folio Real con algún Sistema de Información Geográfica (SIG). Un SIG es un sistema computarizado que guarda información gráfica, como planos, y tiene la capacidad de ligar esa información con alguna base de datos. El ejemplo más clásico es el mapa de alguna ciudad, relacionado con la base de datos de los predios de esa ciudad. Es conveniente notar que aunque el objetivo del RPP sea eminentemente jurídico, una forma natural de acceso a la información relacionada a cada predio es a través de su localización geográfica, lo que no es sino una forma de decir que los predios pueden localizarse en un mapa. Por otro lado, los Catastros manejan en general su información en base a SIG, y podría aprovecharse esta circunstancia. Otro aspecto que puede considerarse para utilizar algún SIG es la normatividad que obliga a los Registros Públicos a registrar los Planes de Desarrollo, que son escencialmente información almacenada en mapas.
- También hay que mencionar los servicios de consulta remota. Se ha mencionado líneas arriba que los sistemas que se vayan desarrollando deberán tener facilidades para consulta, tanto interna como del público en general. Una extensión natural de este concepto es la de establecer una consulta remota, que puede lograrse de varias maneras, siendo las conocidas el internet y el acceso directo vía módem. El uso del internet ofrece posibilidades muy amplias, con el riesgo de intromisiones que hay que prever. Como una extensión natural del servicio de consulta remota, puede considerarse la posibilidad de permitir actualizar la base de datos remotamente, para registrar por ejemplo los avisos preventivos. Por sus implicaciones jurídicas, este punto se trata en mayor detalle en el siguiente apartado.
10.Todo proceso de sistematización requiere de captura. La captura histórica del RPP es complicada, puesto que tiene que hacerse en tiempo real, ya que los libros del Registro se están ocupando continuamente y no pueden salir de la oficina. Hay que coordinar estos esfuerzos para que el acervo capturado inmediatamente entre en servicio del sistema, a fin de que no pierda su vigencia. Es conveniente aprovechar las operaciones diarias para utilizarlas como información que debe ser capturada simultáneamente con su ejecución, e incrementar de esta manera en un segundo frente al acervo capturado.
En general, los servicios de consulta (interna o remota) deberán proporcionar no únicamente el acceso a la información individual (por ejemplo, la localización de un predio específico), sino a la información en conjunto, para poder obtener información estadística y otros datos que permitan ver en conjunto la evolución de la economía del estado. Por mencionar solamente un par de ejemplos, analicemos la posibilidad de dar un nombre al sistema y que éste regrese todas las propiedades en las que ese nombre figura como propietario, copropietario, acreedor o deudor. Otro ejemplo podrá ser obtener la lista de las propiedades en determinada ciudad o colonia que tienen algún gravamen pendiente con determinado banco.
6.2-Estrategia adaptada a las necesidades de un Registro.
En algunos casos, cuando se cuenta con el presupuesto y la voluntad adecuadas para enfrentar el probema de la modernización del RPP en su conjunto, puede plantearse el problema como un todo y atacar el proyecto de una manera más integral. En estas circunstancias, las etapas principales del proyecto serían las siguientes:
- Elaboración de un Estudio de Modernización. El objetivo de este estudio es analizar a la Institución para sugerir las acciones que deberán realizarse después.
- Especificaciones de conjunto para el Sistema, elaboradas por la Dirección. Con frecuencia se delega en los mandos intermedios y en los usuarios finales las especificaciones completas del Sistema, sin mayor participación de la Dirección. Esto es un error, puesto que el que sabe a dónde hay que llevar el RPP, tanto por su propia opinión como por las indicaciones recibidas del Secretario, es el Director. Por esta razón, es imprescindible que el Director participe activamente en este proceso. Cuando menos debería dar una opinión detallada sobre los componentes principales del Sistema, que son Oficialía de Partes, Control de Gestión, Registro de Documentos, Certificados y Consultas.
- Análisis y diseño del Sistema. Es necesario hacer un levantamiento de la información, estudiar el flujo de información actual y el que se quiere para el futuro, conocer los movimientos que hace cada persona, diseñar las bases de datos, las pantallas, los reportes, etc. Esta es una parte extraordinariamente delicada, porque de lo que aquí se diga dependerá la manera en que se desarrolle el sistema: por esta razón, hay que hacerlo con todo cuidado. Desgraciadamente, se dan varias circunstancias que hacen muy difícil lograr que el programa elaborado de acuerdo al diseño original satisfaga a los usuarios. En primer lugar, se está cambiando la Institución, y forzosamente hay puntos que no han aparecido o no se han contemplado en su totalidad. En segundo lugar, el personal del RPP usualmente tiene una visión bastante completa del trabajo específico que realiza, pero su visión del conjunto es limitada, sobre todo cuando se trata de imaginar hacia dónde va el RPP. Como una consecuencia de este hecho, los usuarios de un área piden especificaciones que entran en conflicto con las indicadas en otra área.[2]
- Desarrollo del Sistema. Conforme a las especificaciones requeridas por la Institución, se realizará la programación.
- Instalación y pruebas. La prueba de fuego de los sistemas se da cuando se echa a andar. Aquí aparecen fallas de programación, inconsistencias en los datos, falta de adecuación de los programas a los procesos reales, situaciones no detectadas, etc. Lo ideal sería que en esta etapa solamente se vieran problemas técnicos, es decir, la correspondencia entre lo diseñado y lo programado. Desgraciadamente, casi nunca pasa así, y hay que prever tiempo y esfuerzo para las correcciones y cambios que se presenten en esta etapa.
- Instrucción. El personal del RPP casi siempre es lego en materia de cómputo, por lo que requerirá de recibir suficiente capacitación en el uso del sistema.
- Arranque. Para el usuario, esta es la etapa más difícil, puesto que significa realizar en computadora determinados procesos, además de los que hacía manualmente. Es un aumento de trabajo, dicho claramente, y en un ambiente que el usuario no conoce todavía a la perfección. Hay que ser muy prudentes, pero firmes, para que el usuario perciba que se le toma en cuenta, y al mismo tiempo sienta la obligación de apoyar el proceso. El arranque deberá ser escalonado: oficialía de partes, control de gestión, registro, certificaciones, consultas.
- Monitoreo de la actividad. Generalmente es necesario un período “de gracia” para garantizar que el Sistema se comporta como era de esperarse.
Paralelamente a estas actividades, que son netamente informáticas, hay que ejercer otras acciones, sin las cuales la modernización del RPP no pasaría de ser computarización:
- Reingeniería de procesos. Los cambios en la modernización invariablemente llevan a cambios en la estructura interna del RPP y en cambios en la manera de hacer
- Cambios en la legislación.
- Preparar el camino para otros cambios. Por ejemplo, en la propuesta mencionada anteriormente se habla de actualizar la base de datos del RPP remotamente, mediante transacciones electrónicas. Este es un asunto sumamante delicado, no contemplado en las leyes que son de nuestro concimiento, que tiene que estudiarse y planearse a gran detalle.
6.3-Perspectivas.
Se ha mencionado hasta este momento una estrategia de modernización SIN tomar en cuenta la validez legal de la información depositada en las computadoras. Recordemos lo dicho anteriormente, que es la ley la que da sustento y valor a una u otra información. Mientras la ley no se modifique adecuadamente, el proceso de modernización integral de un RPP estará inconcluso, ya que todo lo que se haga en las computadoras podrá servir únicamente para consulta y guía, sin ningún valor legal.
La estrategia que se ha seguido en algunos estados (Guanajuato, por ejemplo) para abordar este punto es permitir en la ley los registros “en folio”, dejando abierto que este folio pueda ser en papel o en computadoras. Esta provisión legal permite a las autoridades del RPP especificar, de acuerdo a las circunstancias particulares de su Registro, la forma en que realizarán los asentamientos. Eventualmente, cuando se considere oportuno, podrá convertirse al archivo electrónico en el depositario de la seguridad jurídica. Se insiste en los dos aspectos que en nuestra experiencia son fundamentales para poder convertir al folio electrónico en el sustento de la seguridad jurídica: información completa y seguridad.
Una aplicación de esta situación sería la de que el usuario de consulta remota pudiera obtener documentos legalmente válidos (específicamente certificaciones) utilizando este servicio, en vez de un servicio meramente informativo. Para poder implementar esta medida habría que utilizar un sistema de firma electrónica, a fin de que no se fueran a dar falsificaciones.
Otro avance que puede darse en las comunicaciones remotas el abrir la puerta a las transacciones electrónicas. El primer ejemplo es el mencionado en el párrafo anterior, las certificaciones. Además de ésta, podrían realizarse pagos y registro de avisos preventivos por vía remota. Actualmente en el DF están recibiendo pagos por esta vía, gracias a un convenio que tienen con un banco. En este punto, queda abierta la puerta para que se estudie, y en su caso se implemente, el registro de otro tipo de inscripciones o movimientos registrales.
Los problemas relacionados con estas operaciones son básicamente de seguridad. No es posible insistir demasiado en este aspecto, ya que siendo la seguridad jurídica el objetivo principal del RPP no será posible que en aras de una modernización vaya a ponerse en juego esta misión. Los principales problemas que aparecen en esta área son en primer lugar un diseño y un desarrollo sólido del sistema, a fin de que errores internos no vayan a entorpecer su labor. El sistema deberá tener las provisiones adecuadas para que los usuarios puedan acceder a aquellas partes que les corresponden, y no a otras, y deberá disponer de un registro de auditoría para saber quién y cuándo han realizado accesos, y naturalmente, saber el tipo de acceso que se realizó.
El caso de la consulta remota plantea retos mayores en el ámbito de la seguridad, puesto que por vía telefónica cualquier persona, desde cualquier parte del mundo, podría intentar accesar al sistema para realizar acciones indebidas. Por consiguiente, en caso de que se decida abrir la puerta a este tipo de servicio, será necesario tomar toda suerte de precauciones (firewalls, identificación de usuarios, codificación de la información, firma electrónica, claves de acceso, prioridades, auditoría) a fin de ofrecer una garantía razonable contra estos ataques.
Finalmente, es conveniente mencionar que, a pesar de los problemas previsibles, la tendencia mundial es hacia una simplificación de los trámites, hacia el uso extensivo de bases de datos y hacia el uso de transacciones remotas. El reto es dominar los avances tecnológicos en forma tal que permitan un sustento adecuado a la legislación.
7-LAS IMAGENES EN EL RPP
Por la misma naturaleza de los documentos que llegan para su inscripción al RPP, que son en su mayoría escrituras públicas elaborados por los notarios, se presenta con frecuencia la idea de tratar de almacenar el contenido completo de esas escrituras en el sistema de cómputo del RPP.
Para guardar esta información, la alternativa que se presenta es hacerlo mediante imágenes. Esto significa básicamente dos posibilidades, scannear o fotografía digital. Una vez almacenada la imagen de un documento en el sistema, en teoría está disponible para ser consultada desde cualquiera de las terminales del sistema, lo que permitiría grandes ventajas en la operación, tanto para el personal del RPP como para el público que consulta los documentos.
Sin embargo, estas son consideraciones teóricas, que tienen que someterse a un estudio de viabilidad y que también tienen que tomar en cuenta las experiencias de otros registros, y los éxitos o fracasos que hayan tenido en el intento.
1-Lo que se pretende obtener.
La respuesta es sencilla: disponer en el sistema de la información completa de las escrituras.
2-Características técnicas del problema.
- el costo de almacenamiento en disco de imágenes es mucho mayor, fácilmente en la proporción 50 a 1 con respecto a la información en texto, considerando guardar la imagen vs. guardar el texto directamente
- el acceso a imágenes es más lento que a texto;
- se requiere equipo más costoso para operar imágenes;
- la imagen en sí no proporciona una manera de accesarla rápidamente, por lo que además de scanear o fotografiar el documento, (maltratando los libros) se necesita capturar (en forma de texto) los datos que deberán ser utilizados para los accesos. Es decir, tener guardada la imagen de un documento no elimina la necesidad de capturar los datos que se requieran para localizar o interpretar el documento.
- si se requiere generar reportes o estadísticas, no hay manera sencilla de procesar la información de imágenes, a menos que se utilicen esquemas más complicados, lentos y costosos, como OCR. Además, en el caso de las escrituras públicas, por la diversidad de formatos, tipos de letra y estilos, este trabajo se dificultaría todavía más.
- si se requiere realizar una toma de decisiones en base a la información almacenada en el sistema, se dificulta grandemente esta labor o de plano es imposible.
- los requerimientos de espacio en disco para poder guardar las imágenes de un Registro Público hacen necesario el uso de tecnologías emergentes, como discos ópticos y juke-boxes, que no tienen las facilidades ni la rapidez de acceso de los discos magnéticos, creando cuellos de botella en la operación.
- algunas instituciones que empezaron a trabajar con imágenes han llegado a experimentar los problemas mencionados, al grado de desechar esa alternativa.
3.Viabilidad
Con el manejo de imágenes (comparado con el manejo de texto) sucede algo semejante a los cambios en los requerimientos de servicios al RPP, comparando los que había a mediados del siglo con los que hay ahora: se trata de un cambio cualitativo.
Pongamos un ejemplo: si el Director del RPP necesita una terminal del sistema en su oficina, se hace la conexión y se le instala su terminal; sencillamente se trata de una terminal más, que el sistema soportará con facilidad. Si una oficina del RPP creció un 10% en sus movimientos durante el año de 1999, seguramente el sistema estará diseñado para soportar ese crecimiento. Si en vez de un disco de 4Gb se requiere otro de 10Gb para almacenar la información del servidor, el mercado ofrece este tipo de discos.
Por otro lado, supongamos ahora que se trata de un Registro con 300,000 predios almacenados en su sistema, en formato de texto. Haciendo un cálculo holgado (conforme a nuestra experiencia) para almacenar los predios, sus propietarios, inscripciones, gravámenes y avisos preventivos, un espacio en disco de 3Gb sería adecuado. Pensemos ahora en que se trata de almacenar imágenes. Conservadoramente, pensemos en 500,000 escrituras, de un promedio de 10 páginas cada una. Hay que guardar entonces 5’000,000 de páginas. Cada página ocupará en el sistema, utilizando esquemas eficientes de compresión, aproximadamente 100k. Esto significa que el total de espacio necesitado será igual a
espacio para imágenes = 5´000,000x100k = 500Gb
No hay disco duro en la actualidad (1999) con esa capacidad. Los que se están manejando ahora como discos grandes, son de 10Gb, aproximadamente 1/50 de lo que se necesita. Para poder almacenar esa información habría necesidad de recurrir a otro tipo de tecnologías, como discos ópticos almacenados en juke-boxes, que tienen problemas de operación y son considerablemente más lentos que los discos magnéticos.
Por otro lado, hay que considerar el tiempo necesario para realizar este trabajo de digitalización. Además del tiempo necesario para scannear o fotografiar cada página, juntar las páginas de un documento, e ingresarlas al sistema, hay que tomar en cuenta la legibilidad de los documentos. Los documentos elaborados mediante gelatinas producen una impresión más bien tenue, que posiblemente tendría que retocarse en el sistema para obtener la legibilidad adecuada. Esto significa que un trabajo masivo, que debe ser producido en serie, se convierte en un trabajo artesanal, incomparablemente más tardado.
Otro punto que hay que considerar es las comunicaciones remotas. En un futuro, se pretenderá que los Registros Públicos ofrezcan servicios de consulta desde puntos remotos. Por ejemplo, sería muy conveniente que los notarios pudieran acceder a la información del RPP desde sus notarias, cuando menos para fines de consulta. Más adelante, sería también adecuado enlazar mediante líneas telefónicas a los diferentes Registros de un estado. Ahora bien, la transmisión telefónica de la información contenida en una base de datos de texto es bastante rápida: bastan unos cuantos segundos para poder consultar un predio, sus propietarios, sus gravámenes, etc. Sin embargo, si se trata de consultar escrituras, 10 páginas de 100k cada una significa transmitir 1Mb por vía telefónica, que cuando se encuentran saturadas puede llegar 30 minutos o hasta 1 hora. Esto convierte en inútiles a las imágenes para efectos de consulta remota.
Otro problema técnico es que los fabricantes de bases de datos manejan usualmente un límite para el tamaño de sus archivos, que en estos momentos está entre 2Gb y 4Gb. Por consiguiente, habría necesidad de fragmentar el conjunto de imágenes en muchos archivos, lo que complicaría la operación del sistema.
Finalmente, está el costo involucrado en esta operación, que siempre es un factor a considerar.
4-Experiencias.
El caso más conocido en este país de manejo de imágenes es el del RPP del DF, que no funcionó como se esperaba. Después de analizar la situación, el entonces director, Lic. Julio Pérez Benítez declaró al periódico REFORMA el día 29 de febrero de 1996: “libros y folios de registros públicos extraviados … y un trabajo perdido de dos años para digitalizar los datos es el panorama que presenta el RPP”.
5-Recomendación.
Nuestra opinión es empezar la modernización del RPP con una base de datos de texto. Una vez que haya arrancado esta parte del trabajo, puede pensarse en imágenes, como un auxiliar en el manejo de las consultas.
8-CONCLUSIONES
- El Registro Público es una institución que sirve ante todo para garantizar la seguridad jurídica relacionada con las operaciones relativas a bienes inmuebles y a actos de comercio.
- La computarización de los Registros Públicos no es sinónimo de modernización. Es una parte importante, pero no es toda la modernización. Tiene que ir aparejada con otras actividades para poder hablar efectivamente de modernizar al RPP
- Todos los Registros Públicos son diferentes. Estas diferencias pueden localizarse en el método de registro, en el número de oficinas, en la cantidad de predios correspondientes a cada oficina, en los convenios que se hayan celebrado con Catastro para intercambiar información, en la cantidad y la preparación del personal de la dependencia, en el número de secciones que integran la oficina, etc.
- Por estas razones, no consideramos que pueda haber un sistema de cómputo que sea aplicable a todos los Registros.
- Es necesario pasar por las etapas de Elaboración de un Estudio de Modernización, Análisis, Diseño, Programación e Instalación para que el Sistema que se desarrolle cumpla las expectativas del RPP.
- Se considera como un modelo viable para la modernización de los Registros Públicos el de FOLIO. Este modelo puede complementarse con el uso de libros para satisfacer los ordenamientos legales vigentes, pero también puede servir de motivación y sustento técnico para proponer modificaciones a estos ordenamientos.
- Las imágenes pueden ser útiles, pero tienen muchos riesgos inherentes a su operación, por lo que se considera preferible utilizarlas como apoyo en una segunda etapa de la modernización.
- Los Registros Públicos tienden a utilizar cada vez más la información depositada en sus computadoras como la base de todos sus trabajos.
- La tendencia mencionada nos lleva necesariamente a llegar a considerar, en un futuro, que la información de las computadoras será la base de la Seguridad Jurídica depositada en el acervo del RPP.
- Hay que prever los cambios a las leyes que se requerirán a fin de poder hacer estas modificaciones en la operación del RPP.
9-AGRADECIMIENTOS
El autor agradece a la Lic. María Teresa Martínez Mercado, Directora del RPP de Aguascalientes de 1990 a 1995 y actual Magistrada del Supremo Tribunal de Justicia del Estado, su ayuda en la elaboración de este documento.
Desde 1995, el autor ha tenido la oportunidad de visitar varios Registros Públicos del país, y de ser recibido con toda amabilidad por sus respectivos Directores o Registradores, a quienes les agradece en este momento su hospitalidad, y les ofrece una disculpa por no poder citarlos a cada uno por su nombre. Este trabajo está basado en parte en las experiencias recogidas en esos lugares.
Los conceptos jurídicos mencionados han sido tomados principalmente del libroDerecho Registral, de Bernardo Pérez Fernández del Castillo. Editorial Porrúa, México, 1997.
Notas:
[1] El autor estudió Matemáticas en la Facultad de Ciencias de la UNAM. Desde 1986 está al frente de una empresa dedicada a la asesoría, desarrollo e implementación de sistemas de cómputo.
[2] Steve McConnell, en su libro Desarrollo y Gestión de Proyectos Informáticos, dice que las tres principales causas de que los sistemas se retrasen, salgan con errores y no cumplan con las expectativas son: levantamiento incompleto de datos, levantamiento incorrecto de datos, y cambios en las especificaciones.
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